Halkoyuna sunulan anayasa önerisini bugüne kadar çok
kişi yorumladı. Ancak bazı yorumlarda usûl
hatalarına düşüldüğünü, doğru bir zeminden hareketle
değerlendirme yapılmadığını görmekteyiz. Bu usûl hatalarından birisi uygun olmayan bir
karşılaştırma zemininden hareketle yorumda
bulunmaktır. Şunu gözden kaçırmamalıyız: Oy verirken
önerilen anayasayla zihnimizdeki ideal anayasa arasında bir tercihte
bulunmayacağız; önerilen anayasayla mevcut anayasa arasında bir
tercihte bulunacağız. Herkes önerilen tasarıları kendi
hayalindeki anayasaya göre değerlendirirse çoğunluğun kabul
edebileceği bir anayasa yazılamaz. Önerilen anayasanın mevcut
anayasaya göre daha tercih edilir olma veya olmama durumuna göre evet veya
hayır dememiz daha sağlıklı bir yaklaşımdır.
İkincisi, diğer demokratik ülkelerde olan uygulamalar bize esin
kaynağı olabilir; bununla birlikte farklı siyasî kültürü olan
bir ülkede işleyen bir mekanizma, ülkemizde işlemeyebilir. Üçüncüsü,
siyasî hayatta karşılaşılan her sorunun bir dizi anayasa
maddesiyle çözülebileceği zannedilmemelidir. Dördüncüsü, olgusal olarak ve
aklen temeli olmayan varsayımlarla önerilen tasarı değerlendirilmemelidir.
Bilhassa olmayacak felaket senaryoları veya sorunların ortadan
kalktığı ideal durumlar gerçekçi değildir. Beşincisi,
anayasa değişiklik teklifini değerlendirirken göz önünde
tutacağımız ölçütler siyasî istikrar, kamu gücü
kullananların demokratik meşruiyeti ve yasama, yürütme, yargı
organları arasındaki denge ve denetimdir. Yapılan usûl hatalarından birisi de tek bir ölçüt çerçevesinde
değerlendirme yapmaktır. Yapılması gereken, önerilen
tasarıyı Anayasanın değişikliğe uğramayan
diğer maddeleriyle birlikte bir bütün olarak değerlendirip her bir
ölçüte göre ilerleme mi yoksa gerileme mi olduğunu tespit etmektir. Bahsi
geçen usûl hatalarının yanı sıra,
bazı yorumlarda içerik hataları da
yapıldığını, var olan hükümlerin göz ardı
edildiğini, olmayanın da varsayıldığını
görmekteyiz.
Anayasa değişiklik teklifi üzerine yapılan
bu yorumlardan ciddiye alınır olanları bir yazı dizisiyle
tek tek ele alıp değerlendirmeye çalışacağım.
Önce cumhurbaşkanının partisi ile ilişkisinin kesilmesine
yönelik mevcut Anayasadaki hükmün kaldırılmasının sonuçlarıyla
ilgili yorumları değerlendirelim.
“Önerilen
tasarı cumhurbaşkanın bir partiye üye olmasının önünü
açıyor, fakat üye olduğu partinin genel başkanı
olmasını engellemiyor. Cumhurbaşkanı partisinin genel
başkanı olduğu takdirde milletvekili adaylarını
belirleyebilecek, partisi Mecliste çoğunluğu sağlarsa, hem
yürütme hem de yasama organına hâkim olacak.”
Anayasalar yasama, yürütme ve yargının yetki ve
sorumluluklarını belirler. Siyasetçiler ve siyasî partiler de
anayasanın belirlediği genel çerçeve ve sınırlar içinde
siyaset yaparlar. Anayasa maddeleri siyaset için genel çerçeve çizmenin ötesine
geçip, siyasetçilerin ve partilerin siyaset yapma tarzlarını
belirleyici olmamalı, siyasî hayatı düzenlememelidir. Bir partinin
aday belirleme süreçleri ve hangi üyelerinin genel başkan
olabileceği, anayasa tarafından değil o parti tarafından
kararlaştırılması gereken konulardır. Bu gibi
konuları kanunlarla belirlemeye kalktığınızda insanlar
kanunların etrafından dolaşmanın bir yolunu
bulacaktır. Sonuçta siyaset yapma tarzını, kanunlar değil
siyasî kültür ve kişisel inisiyatif
belirleyecektir. Kanunlar partiler arası uzlaşmayla sadece siyasetin
sınırlarını belirlemelidir. Parti liderlerinin partileri
üzerinde belirleyici bir konumda olduğunu, bunun bazı sakıncalar
doğurduğunu, partilerin kurumsallaşmasını
engellediğini ve kişi partisi hâline getirdiğini haklı
olarak eleştirebilirsiniz. Fakat bu durum anayasayla düzeltilebilecek bir
konu değildir. Partilerin uzlaşmacı olmadığından
haklı olarak şikâyet edebilirsiniz. Fakat
çıkaracağınız hiçbir kanun partileri uzlaşmacı
yapmayacaktır. Parti içi demokrasi olmaması mı sorun? Bir kanun
geçirmekle partilere demokrasi gelmeyecektir.
1982 anayasasının yazım sürecinde, cunta
üyeleri 1980 öncesi siyasetçilerin bazı davranışlarını
sakıncalı olarak değerlendirdiler ve bunları engellemek
üzere anayasaya maddeler koydular. Bunlardan birisi de milletvekillerinin
birtakım vaatlerle istifa edip başka partilere transfer olmalarıydı.
Bu durum hükümetlerin Meclisteki çoğunluğun desteğini yitirip
düşmesine yol açabildiği gibi azınlıkta olan partilerin
çoğunluğu sağlayıp hükümet kurmalarını da
sağlayabiliyordu. Cuntacılar bunu önlemek için anayasaya bir madde
koydular; buna göre partisinden istifa ederek başka bir partiye geçen
kişinin milletvekilliği düşürülebilecekti. Fakat bu madde
milletvekili transferlerini engelleyemedi. Çünkü partisinden istifa eden
milletvekili bir parti kuruyordu, sonra kurduğu bu hülle partisi üye olmak
istediği partiyle birleşirdi. Eğer önerilen tasarıya cumhurbaşkanının
üye olduğu partiye genel başkan olmasını ve milletvekili
adaylarını belirlemesini engelleyen bir madde konmuş
olsaydı, bu da benzer bir siyaset mühendisliği çabası olurdu.
Böyle bir madde konmasının birkaç sakıncasından
bahsedebiliriz. Birinci olarak o madde ile hedeflenen gerçekleşmez.
Cumhurbaşkanı eğer güçlü bir liderse partisinde resmi bir görevi
olmasa da partisinin milletvekili adaylarını belirleyebilir.
İkinci olarak, hareket alanını oldukça daraltan bir kanun
maddesinin etrafından dolaşmak durumunda kalan kişiler bunu
alışkanlık hâline getirebilir. Üçüncü olarak, böyle bir maddenin
anayasaya konması, bu konunun parti içinde tartışılıp
görüşülmesini ve bir tüzük maddesi olarak düzenlenmesini engeller.
Önerilen tasarı hakkında diğer bir
eleştiri konusu, Meclis onayı olmadan cumhurbaşkanına
kararname çıkarma yetkisinin tanınmasıdır.
“Cumhurbaşkanı
kararname çıkarma yetkisini kullanarak istediği düzenlemeyi
yapabilecek, yasama organı gibi işlev görecek, sonuçta Meclisi devre
dışı bırakacaktır.”
Önerilen tasarıda cumhurbaşkanının
kararname çıkarma yetkisi sınırsız değildir.
Cumhurbaşkanı sadece yürütme yetkisine ilişkin konularda
kararname çıkarabilir. Temel haklar, kişi hakları ve ödevleri,
siyasî haklar ve ödevler ve Anayasada kanunla düzenlenmesi gerekliliği
belirtilen konular kararnamelerle düzenlenemez. Kanunlarda açıkça
düzenlenen konularda cumhurbaşkanı kararname çıkaramaz.
Kararname ile kanunlarda farklı hükümler bulunması halinde kanun
hükümleri uygulanır. Cumhurbaşkanı tasarıda bu şekilde
belirlenen sınırlar dâhilinde kararnameler çıkarabilir.
Cumhurbaşkanlığı kararnameleri kanun
hükmünde değildir. Öte yandan mevcut anayasal sistemde yürütme organı
kanun hükmünde kararnameler (KHK) çıkarabilir. KHK ile yürütme hâricindeki
konular da düzenlenebilir. KHK mevcut kanunları değiştirebilir,
hatta yürürlükten kaldırabilir. KHK kanunlarla çelişirse sonra
çıkarılan KHK esas alınır. Dolayısıyla mevcut
sistemde KHK çıkarma yetkisi, yürütmenin bir nevi yasama organı gibi
işlev görmesini sağlar. Denilebilir ki, mevcut sistemde hükümetin KHK
çıkarması Meclis tarafından kabul edilen yetki kanununa
dayanır; Meclis KHK’ları konu, amaç ve süre açısından
sınırlandırarak bu yetkiyi hükümete verir; önerilen
tasarıda ise cumhurbaşkanı Meclisin onayı gerekmeden
kararname çıkarabilecektir. Fakat şu durum gözden
kaçırılmamalıdır: Parlamenter sistemde hükümet güvenoyu
alabilmek için Meclis çoğunluğuna dayanmak durumundadır.
Yürütmede ister tek partili bir hükümet olsun isterse koalisyon hükümeti,
iktidar partilerinde çözülme olmadığı sürece Meclis hükümete
istediği konuda ve kapsamda KHK çıkarması için yetki vermekte
direnmez. Yetki kanununa göre hükümetin çıkardığı
KHK’ları Meclis itiraz etmeden onaylar. İktidar partileri hükümetin
verdiği kararların arkasında durur. Milletvekilleri parti
disiplini gereği partilerinin grup kararına uymak durumundadır.
Meclis kâğıt üzerinde yetkili olsa da, geçmiş uygulamalarda
görüldüğü gibi bu konuda bilfiil inisiyatif
kullanan hükümettir. Dolayısıyla mevcut anayasal sistemde Meclis
hükümetin çıkardığı KHK’lar üzerinde etkin bir denetimde
bulunamaz.
Önerilen tasarıya göre Meclis aynı konuda kanun
çıkarırsa cumhurbaşkanlığı kararnamesi hükümsüz
hâle gelir. Denilebilir ki eğer cumhurbaşkanı partisine hâkim
güçlü bir liderse ve partisi Mecliste çoğunluğa sâhipse, Meclisin
yetkisi kâğıt üzerinde kalır; Meclis kararnameleri hükümsüz
kılacak bir kanun çıkaramaz. Bu itiraz hakkında şunu
söyleyebiliriz: Evet böyle bir durumda Meclis mevcut sistemde olduğu gibi
etkisiz olacaktır. Öte yandan eğer cumhurbaşkanının
partisi Mecliste azınlıktaysa, muhalif partiler birleşip
kararnameleri etkisiz hâle getirebilir. Böylece Meclis etkin bir denetim
yapabilir.
Cumhurbaşkanlığı kararnameleri kanun
hükmünde olmadığından, trafik cezaları bile kararnameyle
düzenlenemeyecektir. Zira Anayasanın 38. maddesine göre “ceza ve ceza
yerine geçen güvenlik tedbirleri ancak kanunla konulur”. Mevcut sistemde
yürütme KHK ile trafik cezalarını düzenleyebilirken, önerilen
sistemde bu gibi konularda Meclisin kanunla düzenleme yapması
gerekecektir.
O halde şu sonuca varılabilir: Önerilen sistemde yürütmenin kararname
çıkarma yetkisi KHK’lara nispetle daraltılmıştır.
Meclisin yürütme organının çıkardığı
kararnameleri denetleyebilmesi bakımından önerilen sistem mevcut
sistemin gerisine düşmediği gibi, cumhurbaşkanının üye
olduğu partinin Mecliste salt çoğunluğu
sağlayamadığı durumlarda Meclis etkin bir denetimde
bulunabilecektir.
Başkanlık sistemiyle yönetilen ülkelerde
yürütmeye kararname çıkarma yetkisi tanınmıştır. ABD
başkanı kararname (executive order
– yürütme emirleri) çıkarma yetkisine sâhiptir. Bunlar Kongre onayı
gerektirmeden başkanın imzalamasıyla yürürlüğe girer ve
federal hükümet görevlileri için uyulması zorunlu olma (force of law – kanun gücünde)
niteliğindedir. Bu yetkinin sınırları ABD anayasasında
açıkça belirtilmemiştir. Trump işte
böyle kararname ile yedi Müslüman ülkenin vatandaşlarının ABD’ye
girmesini menetti. Kongre iki yolla başkanın kararnamelerini
durdurabilir. Birincisi aynı konuda kanun çıkarabilir. Buna
karşılık, başkan kanunu veto ederse, Kongre ancak 2/3 oy
çoğunluğuyla aynı kanunu geçirebilir; dolayısıyla
Kongrenin kanun çıkararak başkanın kararnamelerini durdurma
imkânı neredeyse yoktur. ABD başkanının istemediği
kanunun Kongreden geçme ihtimali çok düşüktür. Önerilen tasarıda ise
cumhurbaşkanı Meclisin basit çoğunlukla kabul ettiği bir
kanunu geri gönderirse, Meclis aynı kanunu üye tamsayısının
salt çoğunluğuyla (301/600) geçirebilir ve
cumhurbaşkanının kararnamesini etkisiz hâle getirebilir. Bu
itibarla önerilen tasarı Meclise cumhurbaşkanı kararnameleri
üzerinde ABD Kongresiyle karşılaştırılamayacak
derecede etkin bir denetim imkânı sunar.
ABD başkanlık sisteminde eğer
başkanın kararnamesi bütçe gerektiriyorsa Kongre gerekli bütçeyi
vermeyerek de kararnameyi işlemez hâle getirebilir. Önerilen tasarıda
da bütçeyi onaylama yetkisi Meclisindir. Söz gelimi,
cumhurbaşkanı önceki senelerde olmayan bir kurul oluşturmak
isterse veya başkan yardımcılarının
sayısını artırmak isterse Meclis gereken bütçeyi
vermeyebilir.
Yargı denetimi açısından konuyu
değerlendirecek olursak, mevcut sistemde de önerilen sistemde de
yürütmenin çıkardığı kararnameler Anayasa Mahkemesi
tarafından denetlenir; kararname Anayasaya aykırı bulunduğu
takdirde iptal edilir. Cumhurbaşkanının
çıkaracağı bir kararname mevcut kanunlarla çelişiyorsa,
önerilen sistemde kararnameler kanun hükmünde olmadığından idarî
bir kurum bunu uygulayamaz. Eğer uygularsa vatandaş bunu dava
edebilir; mahkemeler de kararnameyi değil kanunu esas alarak karar vermek
zorundadır. Mevcut sistemde ise
idarî bir kurum yürütmenin çıkardığı KHK’yı uygulamak
zorundadır; mahkemeler de gördükleri dava ile ilgili KHK’ya göre hüküm
vermek durumundadır; ancak eğer KHK’yı Anayasaya
aykırı bulurlarsa, durumu Anayasa Mahkemesine intikal ettirirler ve
Anayasa Mahkemesinin bu konuda vereceği kararı beklerler.
“Anayasa
cumhurbaşkanına devletin bazı kurumlarını
kararnamelerle düzenleme yetkisi veriyor; söz gelimi, tasarıya göre
bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri
ve yetkileri ile teşkilât yapısı
cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenlenir. Bu alanlarda
yasama niteliğinde düzenleme yapma yetkisinin cumhurbaşkanına
verilmesi, yasama organı olan Meclisi devreden çıkarır; bu durum
kuvvetler ayrılığı ilkesine aykırıdır.”
Mevcut sistemde bakanlıkların kurulumu kanunla
düzenlenir. Bununla birlikte hükümet birkaç partinin koalisyonuyla kurulsa bile
Meclisteki çoğunluk desteğine dayanarak istediği düzenlemeyi
yapar; istediği bakanlığı kurar, istemediğini
kaldırır, isterse iki bakanlığı birleştirir.
Önerilen sistemde ise yasama ve yürütme organları ayrı seçimlerle
belirlendiğinden, cumhurbaşkanının partisi Mecliste
çoğunluğu sağlayamayabilir. Eğer muhalif partiler
istediği değişikliklere onay vermezse seçilen
cumhurbaşkanı önceki cumhurbaşkanının yönetim
anlayışına göre düzenlediği bakanlık
yapıları çerçevesinde görev yapmak zorunda kalacaktır.
Yürütmenin etkinliği açısından, önerilen tasarıda
cumhurbaşkanına bakanlar kurulunu kararnamelerle düzenleme yetkisi
verilmesi uygundur. Bunu yasama ve yürütme kuvvetlerinin ayrı olma
ilkesine aykırı bir durum olarak değerlendirmemek gerekir.
Burada söz konusu olan, yürütmenin kendi iç düzenlemesini kendisinin
yapmasıdır. Kuvvetler ayrılığı esas olarak
vatandaş üzerinde kamu gücü uygularken idarecilerin hem kural koyucu hem
de kuralları uygulayıcı konumda olmamasıdır. Kuvvetler
ayrılığının amacı idarecilerin halk üzerinde
keyfî güç uygulamasının önünü almaktır.
Önerilen tasarı, yürütme organının
başı olan cumhurbaşkanına kararnamelerle yürütme ile ilgili
bazı kurumları düzenleme yetkisi vermektedir; bununla birlikte Meclis
bu süreçte tamamen devreden çıkmayacaktır. Cumhurbaşkanı
yeni bir bakanlık kurmak istediğinde veya benzer bir kurumsal
değişiklik yapmak istediğinde bunu sadece kararname
çıkararak gerçekleştiremez; bu gibi değişiklikler bütçe
tahsisi gerektirir. Cumhurbaşkanı istediği
değişiklikleri gerçekleştirmek için gerekli harcamayı
Meclis onay vermeden yapamaz.
Ayrıca Meclis cumhurbaşkanının kararnamelerle kurumları
düzenleme yetkisinin sınırlarını çizen, çerçevesini
belirleyen kanunlar çıkarabilir, çıkarmalıdır da.